嘉正网常纪文：新形势下制订固体废物综合治理行动计划的若干思考

　　目前，我国经济社会发展出现一些新特点，与此相适应，我国固体废物处置工作出现一些新形势、新挑战，国家有必要针对所有的固体废物品类，包括一般工业固体废物、危险废物、生活垃圾、历史留存的垃圾等，按照深入打好污染防治攻坚战及减污降碳协同增效的工作要求，制定一个综合治理的战略性计划及配套的政策体系，对各类固体废物实行统筹化、协调化、规范化、有序化、有效化监管。基于此，2025年《政府工作报告》指出，制订固体废物综合治理行动计划。该计划的制定，建议从以下五个方面开展工作。

　　总体原则是基于现实条件制订固体废物综合治理计划

　　固体废物综合治理计划的制定要基于近些年经济和技术发展的新变化，既实现资源循环利用且成本也经济的理性管理目标。固体废物产生量和经济发展阶段密切相关，在目前的经济发展阶段，我国固体废物处置产业出现一些新变化。数据分析结果显示，我国固体废物产生量每年都大幅增长的时代已经过去。以危险废物行业发展为例，2014—2019年，危险废物产生量爆发式增长。2019年后，危险废物产生量呈现中低速增长的态势。据生态环境部公开信息，2023年危险废物产生量为10546.5万吨，同比增长约5%。到了2024年，危险废物产生量却只有小幅增长，增速出现下滑态势。因此，制订固体废物综合治理计划，改革管理模式，选择管理方法，要基于这一现实国情。

　　在管理模式的改革和管理方法的选择方面，现行的一些政策在制定时，往往基于当时经济高速增长的经济基础，但现在一些地方经济发展压力大，固体废物的管理模式和管理方法的改变，既需立足于当下的固体废物的产生情况及生态破坏、环境污染影响，也需考虑固体废物处置市场的经济效益等进行综合统筹，做出理性改革和调整。以煤矸石、赤泥、磷石膏、建筑垃圾等大宗固体废物的综合利用方式为例，由于中国房地产行业和建材市场的发展已过高速增长期，进入高质量发展时期，建设市场对可再生建材资源的需求总量远不如以前，因此大宗固体废物的绿色低碳循环处置模式，应当结合市场供需变化情况作出经济化的调整。调研发现，一些地方利用磷石膏等大宗固体废物，发展循环经济，生产石膏板、自流平等建设市场以前需求旺盛的建材产品，但是目前，因市场需求小、产品利润低甚至亏损，这些产品难以销售。企业反映，这些大宗固体废物综合利用的设施如果不保持生产，前端的磷石膏矿产开采就会难以得到审批，所以企业不得不继续按照以前的模式综合利用磷石膏，导致产品堆存量太多。一些企业如果难以承受这一代价，就会铤而走险，非法处置甚至倾倒固体废物，导致严重的环境污染风险。以前建设市场活跃时，调研中，一些地方和企业雄心勃勃要把以前堆存或者填埋的磷石膏等大宗工业固体废物挖出来重新综合利用，而现在，因产品销路不畅，这些企业也就不再提及这个想法。调研中，有的地方还反映，一些煤矸石综合利用的企业，技术水平不高，企业经营管理粗放，非组织排放大气污染物比较严重，一家企业的排放量甚至比几家正规煤化工大企业排放的大气污染物还多，出现资源循环利用而不符合绿色要求的现象。可见，资源的大规模循环利用必须稳中求进，对于难以综合利用的或者循环利用不经济的，建议还是采取合规的卫生填埋或者矿井、矿坑填充等方式进行生态化处置，一些大宗固体废物可以留给后代人，等经济和技术条件具备时再启动资源循环利用工作。

　　建立综合管理体制机制，实现有序管理

　　在管理原则方面，虽然法律和政策都强调或者突出固体废物全流程或全生命周期管理的理念，但在具体实施时，一些工作由交通、公安、环保等部门分工负责，由于工作侧重点、工作方法、工作要求不同，往往存在部门分割、部门信息难以共享、监管节点难以衔接、监管尺度和方法不适宜等问题。制定固体废物综合治理计划，为了从源头上理顺和优化工作体制、制度和机制，建议确立或者巩固环境风险管理、全生命周期管理、区域和流域协作、生产者责任延伸、优先顺序管理等工作原则。其中，环境风险管理包括风险预防与损害预防两方面的原则。目前，要重点建立健全区域和流域协作的原则，在全国规划和地方工业规划、生态环境保护规划中，要坚决纠正固体废物处置和综合利用设施各自为政的现象，建立全国处置能力统筹、区域处置能力统筹、相关区域基于生态保护补偿的处置能力共享、全国和区域处置价格市场化等机制，防止一些区域处置能力严重不足或者严重过剩及处置价格高企或者过低等现象。在固体废物处置产业内卷中，一旦企业出现普遍性亏损，固体废物特别是危险废物的非法处置或者不合规处置的环境风险就会大幅提升。在这种情况下，执法监管部门尤其要注意非法倾倒、非法填埋固体废物等违法现象。

　　在体制机制方面，细化全过程管理的措施需要加强协同监管的体制和机制建设，特别是以问题为导向，加强危险废物和危险化学品的协同监管体制、机制建设。建议尽快出台《危险化学品环境管理法》或者《危险化学品环境管理条例》，明确生态环境部门对生态环境的综合管理职责定位，巩固应急管理部门对安全生产的综合管理职责定位，细化交通运输、市场监管、公安等部门的衔接性监管职责，规范化解决部门间监管职责交叉、监管职责空白、监管措施不

　　衔接、监管方法和尺度不统一等问题。

　　建立“两网融合”模式，实现协同监管

　　在管理模式方面，垃圾分类和废旧资源分类、收集、转运、处置、回收利用的“两网融合”模式，已被广大的发达国家市场检验和认可。我国正处于转型期，应当朝着这个模式，不仅针对生活垃圾的综合处置，还针对其他固体废物的综合处理，探索建立“两网融合”模式及相应的体制和机制，这样既可以实现固体废物的科学利用、科学处置和无缝管理，也减少全过程管理的综合成本。当然，也可以在“两网融合”的模式下，基于市场化原则，针对小量危险废物或者一般固体废物，建立区域收集、转运和集中处置机制。目前，可以在一些条件成熟的“无废城市”，开展“两网融合”模式试点。在试点的基础上，评估各领域、各部门、各环节的综合治理和协同监管效果，按照固体废物综合治理改革的要求建立部门协调、政策协调、标准协同、执法协同的具体措施。“两网融合”管理模式的建立要实事求是，如对于煤制焦油的监管，是按照可利用资源进行监管还是按照危险废物进行监管，一些地方与企业的理解不同，生态环境部前不久已针对宁夏生态环境厅的相关请示作出回复，指出可以将煤制焦油作为可利用的资源予以对待，这一实事求是的政策得到工业企业的广泛认可。再如对于毛油是属于可综合利用的资源还是属于危险废物的问题，一些地方开展监管时，理解不同就导致法律适用不同。如按照危险废物对毛油的综合利用进行监管，那么监管要求和企业的守法成本就会很高，不利于资源的回收和综合利用。

　　在监管体制方面，建议健全全国固体废物处理能力统筹与区域协同处置的体制和机制。当前，虽然《固体废物污染环境防治法》提出了区域共享处置能力的要求，但是很多地方为了控制本地区固体废物的环境污染风险，往往画地为牢，禁止外地固体废物进入本地处置或者综合利用，这会导致一些地方长期缺乏处置能力，而一些地方处置能力又严重过剩。再如一些地方统筹规划不够，发放拆解废弃电器电子产品、拆解汽车和危险废物经营的牌照过多，导致一些地方出现严重的市场竞争内卷化现象。有关数据显示，2023年我国固体废物行业资质规定的处理规模超过2亿吨，而实际委托处理量仅为4095.5万吨，其中焚烧量760.3万吨，填埋量为556.3万吨、综合利用量为2230.7万吨，危险废物处置行业目前存在企业普遍“吃不饱”且处置市场价格内卷的现象，导致非法处置或者处置不合规的违法行为时有发生。建议针对各地区和各企业所有类型的固体废物建立全国统一或区域性的大数据平台，对产量、流向、库存能力、处理设施、运转率等开展实时监测和分析，既为固体废物的综合治理和宏观调控决策奠定信息基础，也可以督促一些地方落实区域、流域处置能力共享共建的法律要求。

　　用好智慧化信息监管体系，实现精准管理

　　信息化监管和协同监管是对固体废物实现有效监管的抓手，可以深化有关改革。

　　在信息化监管方面，可利用区块链或物联网技术建立健全固体废物综合治理的智慧化信息监管体系，实现“源头—物流（收集、中转）—处置—再生利用”的全过程信息的可查和可控，这样既能解决部门监管难以全覆盖的问题，也能解决部门监管难以协同的问题。其中，针对小量固体废物特别是废机油、含重金属的工业污泥等危险废物的收购，可以采取反向开票制度，把所有的环境风险纳入信息监管体系予以监管。可参考一些地方建立的环境影响评价的流程提示机制，对于生态环境影响大的固体废物品类，针对各部门的衔接监管建立一环扣一环的自动提醒和警示机制，这种智慧化的监管方式既可为各部门的监管留痕，又方便统一监管部门对分工监管部门的履职情况进行监督。基于信息化管理平台和机制，可以推行平台的第三方认定和支付、废物信息码追踪、运输车扫码监控等制度，确保固体废物治理的责任各方及时、充分地履行自己的职责。

　　在协同监管方面，应当按照碳达峰碳中和目标的实施要求，将固体废物综合治理计划的目标和要求与“双碳”管理目标和要求制度有机衔接起来，实现固体废物的处置既绿色也低碳。建立减污降碳相结合的固体废物绿色低碳处理模式和碳足迹核算方法，测算固体废物处置和科学管理中的温室气体减排作用。在此基础上，针对固体废物的综合利用全面建立产业链的碳足迹管理制度。针对秸秆等大宗农业固体废物，可以在经济成本可承受的基础上，探索秸秆和绿氢耦合制备绿色甲醇等低碳产品的制度，发展新质生产力，促进绿色低碳工业的发展。此外，按照生态环境问题和风险严重程度的大小进行分类，对相关的固体废物进行分级管控，针对每一级管控对象发布指导性规范，全面、公平分配各环节有关责任主体的义务，争取管理风险最小、管理成本最低、管理绩效最大。

　　重点完善一些制度，实现关键突破

　　在生产者责任延伸制度方面，生产者责任在电子电器、包装物等行业已有延伸的探索和实践，但尚未在所有的领域全面推行。建议针对消费者消费电子产品、消费最终产生危险废物的产品，实行生产者责任延伸制度，建立收集、转运、处置、再利用的责任履行模式及生产者缴费机制、信息跟踪、信息共享、回收数量考核、资源化率等机制。

　　在垃圾分类制度方面，县域垃圾处理是固体废物处置和美丽中国建设的重要环节。近期，一些县域的垃圾收集、转运和处置工作比较艰难，一个主要的原因是地方财政能力不足，补助减少，难以缓解建设成本与营运成本的资金缺口压力，导致一些设施或者工程晒太阳，效果评估和追责工作滞后。一些地方的垃圾分类和处置的标准与考核办法，有的可操作性不强，有的不接地气，如一些地方要求垃圾分类后投放垃圾要求破袋，群众感觉不方便，因此不满意。一些地方制定的垃圾分类方式，仍然基于上世纪七十、八十年代生活垃圾的组分和处置技术，而不是立足于中国目前消费升级后生活垃圾的组分和技术基础，导致前端分类要求和后端的处理方式不对接，垃圾分类后在后端又进行混合，最后一股脑地进入垃圾焚烧发电厂进行焚烧发电。

　　在产能提示制度方面，与废旧机动车的产能提示一样，大多数省份都发布了危险废物投资引导性公告，提示危险废物市场存在明显的产能过剩问题，提醒社会资本谨慎投资建设危险废物项目。这一好做法值得推广，可在固体废物综合治理计划中得到推广。

　　结语

　　在什么样的发展阶段则会存在什么样的生态环境问题，在什么样的发展阶段也就限定什么样的能力和基础来处理这个阶段的生态环境问题。在新的发展阶段，我国固体废物综合治理计划的制定，要以深入打好污染防治攻坚战和有序实现碳达峰碳中和为目标导向，以解决生态环境问题和纠正违法违规现象为导向，立足目前现实的经济、社会和交通条件，选择符合实际的管理原则、管理模式和管理方法，建立科学、合理的体制机制，确保固体废物得到协同处置、协调处置、科学处置和综合处置，实现经济增长、污染防治、资源节约和节能减碳的综合治理目标。

　　（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）

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